2026年3月12日，生态环境法典（下称“法典”）由十四届全国人大四次会议表决通过，自2026年8月15日起施行。法典专门设置检察公益诉讼相关条文，标志着检察公益诉讼获得生态环境基本法律层面的稳定规范支撑，实现了由单行法零散规定向法典化体系构造的历史性转型。
检察公益诉讼制度是习近平法治思想的原创性成果。当前，检察公益诉讼法草案已经十四届全国人大常委会第二十三次会议二次审议，立法进程持续推进。2026年8月5日，最高人民法院、最高人民检察院联合下发决定，修改涉生态环境领域2件司法解释，修改后的司法解释自2026年8月15日起与法典同步施行。在此背景下，准确解读法典中检察公益诉讼制度要义，理顺多元相关制度的程序边界，推动法典实体规范与专门程序立法有机贯通，既是保障法典统一正确实施的现实需要，亦是推进生态环境治理现代化法治建构的重大命题。
检察公益诉讼在生态环境法典中的制度定位
检察公益诉讼根植于宪法赋予检察机关的法律监督职权，经长期实践，形成了集行政监督、公益救济、风险预防、系统治理于一体的制度机制。置于法典规范体系之下，其制度定位可从三重维度展开。
客观之诉：生态环境公共利益的兜底司法救济。生态环境损害具有受损主体不特定、损害后果弥散化、个体维权动力不足等特征。环境污染与生态破坏直接侵害国家利益和社会公共利益：普通公民缺乏原告资格，同时受制于取证能力与诉讼成本难以启动救济；适格环保社会组织数量有限、举证能力不均衡，实践中易出现“公益受损、无人起诉”的保护真空。法典授权检察机关提起生态环境公益诉讼，赋予其公益诉讼起诉资格，强化生态环境公益司法保障力度。检察机关起诉不以自身权益受损为前提，而是代表国家利益与社会公共利益寻求救济。面对生态环境损害赔偿实践中启动滞后、磋商推进乏力、行政主体怠于索赔引发的制度空转，检察机关可依法提起诉讼，完成国家生态环境利益兜底保护。与此同时，检察机关可通过支持起诉机制，为取证困难的环保社会组织等提供诉讼支持。
督促之诉：环境行政监管的外部监督载体。现代环境治理坚持行政执法优先，但实践中长期存在监管盲区、选择性执法、行政不作为、怠于履职、地方保护等现实问题。生态环境行政公益诉讼成为司法权约束环境行政权的核心渠道。依托起诉前检察建议，检察机关督促生态环境、自然资源、水利、林草、海洋等主管部门依法开展执法整治、关停违法项目、推进生态环境修复。多数案件可在起诉前阶段推动行政机关自我纠错，以较低治理成本化解生态环境风险，彰显司法谦抑与协同治理理念。检察公益诉讼同时对行政许可、环评审批、排污监管、自然资源开发等行政行为实施过程性监督，及时矫正违法行政决定，从源头上防范不当行政决策诱发持续性生态环境破坏。在整体治理格局层面，检察公益诉讼助力塑造“行政监管为主、司法监督兜底”的现代环境治理架构。
协同之诉：一体化系统治理的制度枢纽。生态环境系统具有整体性与流动性特征，大气、流域、近海污染普遍跨行政区划，单一地方行政机关难以实现全域治理。检察一体化机制与公益诉讼制度相结合，能够有效破除地域行政管辖壁垒。借助跨区域协同办案机制，检察机关统筹上下游、左右岸同步治理，破解流域治理中“上游污染、下游受损、各方推诿”的困局。落实法典陆海统筹立法思路，区分陆地与海洋生态环境损害诉讼规则，统一陆源污染与海洋生态环境损害司法尺度，服务陆海一体化生态环境保护战略。此外，打通“四大检察”融合履职通道，针对涉环境犯罪案件同步推进刑事追诉与刑事附带民事公益诉讼，监督行政执法移送与生态环境修复落地，实现刑事责任追究、生态环境损害修复、行政执法规范一体推进。
法典中检察公益诉讼规范体系解析
法典构建了“原则统摄—具体规则—配套保障”分层规范体系：总则编奠定基础性框架；第五编设置四类诉讼通道；辅以行为保全、支持起诉等配套机制，形成逻辑自洽的制度谱系。
检察公益诉讼基础性规范。法典总则编第31条、第32条、第33条构成生态环境检察公益诉讼基础性规范。
第31条：创设“生态环境检察”法定范畴。该条是我国法律首次确立“生态环境检察”法定概念。生态环境检察并非局限于公益诉讼检察，而是涵盖刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”融合履职的集合概念。检察监督覆盖环境犯罪侦查审判监督、环境行政诉讼监督、私益环境侵权诉讼监督等领域，检察公益诉讼是其中最具外部约束力的典型实施载体。该条将检察机关生态环境领域法律监督职责写入环境基本法律，补齐了宪法规定的法律监督权在生态环境领域缺少实体法细化的短板，形成“宪法赋予监督权—法典实体授权—诉讼法配套程序”的完整规范链条。
第32条：确立生态环境损害赔偿与生态环境公益诉讼双轨并行的公益救济体系。该条明确国家支持生态环境损害赔偿与生态环境公益诉讼两大制度，一般而言，生态环境损害赔偿侧重救济国有自然资源承载的国家生态环境利益；生态环境公益诉讼侧重救济不特定主体共享的社会公共利益。该条为法典第1073条、第1074条生态环境损害赔偿衔接诉讼与第1075条生态环境民事公益诉讼划定适用范围，确立了生态环境损害赔偿与生态环境公益诉讼双轨并行的公益救济体系。
第33条：机关协同的共治模式。该条规定检察机关与各类国家机关协同履职，构成行检衔接、行刑衔接、检审衔接、监检衔接的直接立法渊源，涵盖行政执法机关线索移送、磋商调查阶段数据卷宗共享、案件信息互通、生态环境修复与强制执行联合监督等内容，回应了公益诉讼办案中长期存在的信息壁垒与证据获取困难等痛点。
检察公益诉讼核心实体规范。法典第五编设置分层递进诉讼规则，形成四类法定诉讼路径：非海洋与海洋生态环境损害赔偿衔接的民事公益诉讼、普通生态环境民事公益诉讼、生态环境行政公益诉讼，并配套行为保全与支持起诉制度。
第1073条：非海洋生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接。其一，法益与适用范围：保护客体限定为国家利益，排除纯粹社会公共利益损害情形，不适用于海洋生态环境损害。其二，程序顺位：固化“行政优先、司法兜底”规则，由设区的市级以上地方政府或其指定的部门、机构与责任人进行磋商；磋商未成的行政主体享有优先起诉权；行政主体怠于磋商或磋商未成且不起诉时，检察机关方可提起诉讼，从立法层面化解生态环境损害赔偿制度空转问题。其三，条文“按照有关规定”的表述为《生态环境损害赔偿管理规定》等配套文件预留了适用空间。
第1074条：海洋生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接。该条是陆海统筹立法理念的直接体现。基于海洋特殊监管体制、海事专门管辖、海洋生态环境损害机理的特殊性，该条仅规定由监管部门提出赔偿要求，未设置磋商程序，并确立监管部门优先索赔、检察机关兜底起诉模式，形成海洋与非海洋两套并行、适度差异化的国家生态环境利益救济路径。
第1075条：生态环境民事公益诉讼。该条调整损害社会公共利益的违法行为，起诉不以行政机关先行启动生态环境损害赔偿为前置条件，构建“检察机关+适格环保社会组织”二元起诉主体格局，与法典第147条社会组织资质条款共同构成起诉资格规范体系。民事诉讼法第58条确立社会组织优先、检察机关补充起诉规则；法典条文采用选择性表述“或者”，未明文限定起诉先后顺序，体现了立法对检察机关开展生态环境民事公益诉讼的制度支持。
在规范边界上，法典第1073条、第1074条保护国家利益，以行政主体怠于索赔为启动前提；第1075条保护社会公共利益，无前置行政程序约束。同一污染行为同时侵害两类法益时，检察机关可在一案中一并主张生态环境损害赔偿与生态环境修复责任。
第1076条：生态环境行政公益诉讼。该条实现了重要制度突破，扩容行政公益诉讼被诉主体，将地方政府纳入可诉对象。过往司法实践中被诉主体多限于职能部门，地方政府属地环境责任长期难以通过行政公益诉讼监督。该条明确可针对地方政府违法行使职权或者不作为，给国家造成损失或者损害社会公共利益的行为提起诉讼，为检察机关依法履行监督职责提供了法律依据。
配套保障性规范：第1079条、第1082条。第1079条规定生态禁止令保全措施，强化公益诉讼事前预防功能，突破传统公益诉讼偏重事后修复的局限，契合法典的预防为主原则。针对存在重大不可逆风险的生态环境破坏行为，检察机关可申请临时禁止令，防范重大生态环境损害发生。
第1082条对检察机关支持起诉作出规定。检察机关可依法支持因污染环境、破坏生态受到损害的当事人向法院提起诉讼。检察机关仅作为辅助主体，不取代原告资格。在环保社会组织诉讼能力薄弱的区域，该机制有助于拓宽公众参与渠道，分流检察机关直接办案压力。
检察公益诉讼与相关制度的协同衔接机制
推动法典落地见效，核心在于厘清各类制度的边界，构建精准化协同衔接机制。
检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的衔接。立足法典第1073条、第1074条确立的行政优先规则，应完善三重衔接机制。第一，建立线索双向通报机制，如行政机关启动磋商、提起诉讼可及时向检察机关通报；检察机关排查发现符合生态环境损害赔偿条件的线索，可优先移送法定赔偿权利人先行索赔。第二，明晰程序协同边界。检察机关可全程参与磋商，监督磋商合法性、修复方案科学性、赔偿数额合理性；责任人全面履行生态环境修复义务的，检察机关一般不再针对同一损害提起民事公益诉讼；磋商未成、赔偿权利人无正当理由不起诉的，检察机关应依法启动公益诉讼。同时，严守禁止重复受偿原则，统一生态环境损害赔偿金与公益诉讼修复资金管理使用规则，建立信息台账，避免同一侵权主体双重担责。第三，统一衔接文书标准，完善线索移送函、跟进监督意见书等标准化法律文书。
检察公益诉讼与环境行政执法及监察的衔接。依据法典第33条，应与各机关完善多层级衔接体系。一是推进行政执法与检察办案信息平台互通，依法开放行政处罚案卷、在线监测数据、专项督查材料；检察机关定期梳理并反馈行政执法短板，推动行业源头治理。二是构建梯度监督模式：轻微违法优先运用检察提示函等督促整改；持续损害公益、行政机关怠于履职的，制发检察建议；督促后仍不依法履职、公益持续受损的，依法提起行政公益诉讼。三是健全线索反向移送机制。办案中发现公职人员涉嫌生态环境失职渎职、职务违法犯罪线索，及时移送监察机关。
检察公益诉讼与社会组织民事公益诉讼的衔接。依托法典第1075条、第1082条规定，应优化检社协同。比如，做实支持起诉机制，为具备起诉意愿与主体资格的环保社会组织提供专业支持；建立必要的案件信息交流渠道，防范同一侵权事实重复诉讼，节约司法资源。
检法常态化衔接机制。一方面，健全检法联席会议制度，围绕法典适用难点、预防性公益诉讼认定、生态环境损害数额计算、生效判决执行监督等统一司法尺度。另一方面，完善全流程程序衔接，协同优化立案标准、证据交换、生态环境修复回访机制；建立公益诉讼生效裁判持续性跟踪监督通道，保障生态环境修复判决落地执行。
跨区域检察协同机制。落实系统治理、陆海统筹、流域协同保护立法理念，推动上下游、毗邻区域检察机关建立跨区域线索移送、联合调查、共同磋商、集中管辖、协同诉讼机制。根据流域特点和办案需要，破除跨界污染地域管辖壁垒，实现流域与海域生态环境一体化司法保护。
当前，检察公益诉讼法草案正处于进一步修改完善阶段。为维护法律体系的内在融贯性，草案修改应主动对接法典，重点协调生态环境损害赔偿与检察公益诉讼顺位安排、检察行政公益诉讼被诉主体范围、陆海差异化诉讼规则、支持起诉与生态禁止令等制度设计。只有实现专门程序立法与法典的协调统一，才能为检察公益诉讼健康发展和生态文明建设发挥积极作用。
［作者为最高人民检察院检察基础理论研究基地（天津大学）主任、生态环境法典编纂专家委员会委员、天津大学法学院教授］
原文链接：https://szb.jcrb.com/html5/2026-08/17/content_151962_19792309.htm
