摘 要:《中华人民共和国生态环境法典》公布施行，标志着我国生态环境治理迈入体系化、法治化新阶段。法典落地见效，离不开完备的配套立法作为制度支撑。配套立法是衔接法典文本规则与治理实践的重要桥梁，也是维护生态环境法律体系统一、实现良法善治的必然要求。完善生态环境法典配套立法，需以法律体系融贯为目标，坚守依法立法、及时高效、配套适配、系统协同原则，统筹国家与地方立法层级，一体推进法规废止、修改、新立三项工作。“十五五”时期，应加快推进配套立法工作，补齐制度短板、消解规范冲突、细化实施规则，保障生态环境法典全面贯彻实施，持续夯实美丽中国建设的法治根基。
关键词:生态环境法典 配套立法 法律体系融贯 法治实施 立改废
【中图分类号】D922.68 【文献标识码】A
《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称“生态环境法典”）于2026年3月12日由十四届全国人大四次会议审议通过，自2026年8月15日起施行。习近平总书记指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”[1]生态环境法典的公布是生态环境法律制度建设的新起点，如何将宏大的制度设计转化为执法、司法、守法层面的治理实效，成为当前生态文明法治领域的重点任务。法典效能的充分释放，离不开系统完备、衔接顺畅的配套立法作为支撑。推进生态环境法典配套立法建设，必须始终坚持以习近平法治思想为指引，以法律体系融贯为目标，坚守依法立法、及时高效、配套适配、系统协同的原则，统筹国家与地方立法层级，一体推进法规废止、修改、新立三项工作。通过清理存量冲突规范、修订滞后制度、补齐制度空白，构建层级清晰、逻辑严密、务实管用的生态环境法典配套法规体系。
加快生态环境法典配套立法的现实必要性
习近平总书记指出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”[2]配套立法是现代立法体系中不可或缺的组成部分，指上位法正式出台后，法定立法主体依照法定权限与程序，根据上位法的原则、制度与规则开展的补充、细化、衔接类立法活动。从功能定位来看，上位法多侧重于框架搭建、原则确立与制度设计，条文具有原则性、概括性特征，难以直接适配复杂多样的基层治理场景。而配套立法的关键作用，就是对上位法进行规则细化、标准量化、程序补全、冲突消解，将抽象的法律条文转化为可执行、可监督、可救济的具体规范。从法律属性分析，配套立法具备三大典型特征：从属性，始终以上位法为遵循，不违背上位法的立法精神、基本原则与重要制度；补充性，聚焦上位法未明确的细节性、操作性问题，填补制度空白；协调性，统筹不同层级、不同领域法律规范的衔接关系，维护整个法律体系的稳定与统一。
基础性法典、法律出台后，及时推进配套立法是保障法律实施的前提。配套立法久拖不决、供给滞后，可能影响立法目的实现；配套立法偏离上位法、随意创设规则，则会破坏整个法律体系的统一性。只有抢抓立法时机、严守上位法边界、提升立法质量，才能充分发挥配套立法的支撑作用。我国在多部重要法律出台后，同步推进配套立法，积累了宝贵实践经验，可为生态环境法典配套立法提供镜鉴。《中华人民共和国民法典》施行后，立法、司法、行政机关协同发力，全面开展存量法律清理、新法配套、司法解释制定等工作，集中废止多部单行民事法律，修订关联法律法规，形成“法典统领、配套支撑、协同推进”工作模式。其经验在于坚持系统思维，统筹立改废释，注重新旧规范平稳过渡，依靠多部门联动保障法律全面实施。《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国中小企业促进法》等经济领域基础性法律实施过程中，有关主管部门始终坚持精准对接上位法、细化操作标准、动态调整完善的思路。通过行政法规、部门规章逐层细化规则，压缩自由裁量空间，形成层级分明、衔接紧密的实施体系，保障法律制度落地见效。
我国生态环境立法曾长期处于分散状态，存在立法碎片化、部门化、短期化等短板，重行政管理、轻权益保障的倾向较为突出。当前实践中，部分现行规范与法典存在规则冲突、衔接断裂等问题，成为制约生态环境法典实施的主要瓶颈。各地、各部门对生态环境法典实施的重视程度与推进力度存在差异。部分部门和地区主动谋划、迅速衔接，有序开展现有规范梳理与配套制度筹备工作；也有的单位认识不到位、行动偏迟缓，新旧法律规范衔接不畅、细化规则缺位等问题逐步显现。在此背景下，加快推进配套立法建设，打通生态环境法典落地的堵点，具有现实必要性和紧迫性。
生态环境法典配套立法的理念与原则
法律体系融贯是评判法律体系是否完备、自洽、有序的重要范式，也是生态环境法典配套立法的理念统领。法律体系的融贯性包含消极与积极两层内涵：消极层面要求规范之间无逻辑矛盾，即保持连贯性；积极层面要求体系内部要素形成正向关联、功能互补。[3]以整个生态环境法律体系的全面融贯为理念指引，开展规范清理与配套立法，具体体现为四个维度。
概念融贯，要求生态环境法域内主要法律概念保持内涵、外延完全统一，消除术语歧义。对于生态环境法典界定的“生态环境”“生态环境损害”“生态环境修复”等概念，所有下位配套立法、存量法规规章必须一体沿用，杜绝不同规范之间术语错位、定义冲突，保障法律适用标准统一。逻辑融贯，要求整个法律体系逻辑层次清晰，上位法与下位法、一般法与特别法、原则与规则之间不存在效力矛盾与适用悖论。配套立法过程中，需严格运用法律效力位阶、新法优于旧法、特别法优于一般法等适用规则，开展形式层面的冲突审查，维护法律体系的逻辑严密性。价值融贯，法律体系本质上是价值秩序，所有规范应当服从统一的价值与基本原则。在生态环境法律体系中，应将单行法的规定放置在同一领域的规范群中进行系统考察，根据其是否符合体系一致性和价值统一性来判断其适用效力。[4]生态环境法典总则确立的各项基本原则，是整个生态环境法律体系的价值基石。配套立法与存量法规清理，需根据生态环境法典基本原则开展实质审查，甄别隐性的价值冲突，确保全部规范在价值取向层面高度一致。功能融贯，要求法律体系内部各项制度分工明确、功能互补，既无监管重叠，也无治理真空，整体制度功能适配生态环境保护与绿色发展的现实需求。
生态环境法典配套立法应恪守依法立法、及时高效、配套适配、系统协同原则，确保配套立法工作合法、有序、高效推进。依法立法原则，这是配套立法的首要原则。一方面，立法主体必须在法定权限内开展工作，国家与地方立法权责应划分清晰，杜绝地方越权立法；另一方面，所有配套规范必须严格以《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国立法法》和生态环境法典为依据，内容不得与上位法相抵触；同时严格遵守法定立法程序，保证立法工作正当规范。及时高效原则，生态环境法典实施具有明确时间节点，配套立法必须抢抓窗口期，加快工作进度。对生态环境法典授权的硬性配套事项设定时限，避免拖延滞后；对实践急需的规则，可采用灵活立法形式快速补齐，保障制度同步落地。配套适配原则，配套立法的定位是补充、细化衔接，而非重构制度。立法内容聚焦上位法原则性规定的细节补充、标准量化、程序完善，不得突破生态环境法典规定，不擅自增设、删减法典设定的权利与义务，做到“到位不越位、补充不替代”。系统协同原则，坚持系统观念，统筹规范废止、旧法修改、新法制定各项工作；统筹国家立法与地方实施立法，做到上下衔接；统筹生态环境、自然资源等相关部门，打破部门壁垒，形成工作合力。
以系统思维推动生态环境法典配套立法
生态环境法典配套立法，是以生态环境法典为上位法，为保障法典各编章制度落地实施所开展的一系列立法活动的总称。依托体系化立法思维重构规范结构，以生态价值观念更新旧有立法理念，通过查漏补缺补齐制度短板，理顺国家与地方、新法与旧法的适用关系，能够推动生态环境立法从被动应对式的零散立法，转向主动谋划的体系化科学立法。
生态环境法典配套立法覆盖范围主要分为两大类型：第一类是生态环境法典明示授权的配套事项，即条文中写明 “具体办法由国务院制定”（第一百七十四条）“具体办法，由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定”（第一百五十五条）“具体办法由省、自治区、直辖市参照本节规定制定”（第八十八条）等内容，属于法定的配套规范；第二类是法典隐含需求的配套事项，即生态环境法典确立的新型制度、基本原则、统一法律概念等，需要通过下位立法进一步明确适用边界、裁量标准、部门权责，以保障制度的统一适用。结合立法形式划分，生态环境法典配套立法并非单一的新法制定，而是统筹废止、修改、创制的系统性立法工程，贯穿国家与地方各个立法层级，是实现生态环境法律体系迭代升级的重要抓手。
统筹国家与地方立法层级。国家立法承担顶层设计、统一规则的职能，包含四类规范：法律，由全国人大及其常委会制定，针对重大制度进行专项立法；行政法规，由国务院制定，是配套立法的主体形态，主要落实生态环境法典授权事项、制定统一实施条例；规章，由生态环境部、自然资源部等主管部门和有相应权限的地方人民政府制定，细化执法标准、技术规范与操作流程；司法解释，由最高人民法院、最高人民检察院制定，统一法典司法适用标准与裁判规则。地方层面承担实施性细化、补充性立法、探索性试点，充分发挥熟悉地方情况、贴近地方实际的优势，同生态环境法典形成规范合力，做到原则性与灵活性相统一。[5]地方立法立足区域实际、落实属地责任，分为两类：地方性法规，由省级、设区的市人大及其常委会制定，结合本地生态禀赋制定实施办法；地方政府规章，由有相应权限的地方人民政府制定，细化具体执法流程、区域管控标准。
坚持“立改废”并举。生态环境法典配套立法采取“立改废”三位一体模式。法规废止，针对整体上与生态环境法典冲突、被法典全面替代的存量规范予以废除；法规修改，针对整体合规、仅部分条款滞后或冲突的规范进行修订完善；法规新立，根据生态环境法典授权和针对现行制度空白的领域，新制定配套法规、规章。
法规废止，是指依法终止现行规范性文件法律效力的立法行为。启动废止程序需满足三项条件：该规范的整体和关键内容与生态环境法典明显冲突，无法通过修改实现衔接；该规范已被生态环境法典全面整合吸收，失去独立存在价值；规范调整的事项已消失，制度功能被其他规范完全覆盖。需要废止的规范包括，国家层面，被生态环境法典整合的单行环境法律，如《中华人民共和国环境保护法》等法律；与法典相冲突的行政法规、部门规章，如《环境监测管理办法》《国家级自然保护区监督检查办法》等。地方层面，各地原有与法典原则、制度相抵触的地方性环境保护规定、专项污染防治规章等。
法规规章修改，是对现行有效规范的部分内容进行修订、补充、完善的立法活动。适用情形包括：规范整体上符合生态环境法典精神，但部分条款、标准、程序与法典不一致；内容滞后于新时代生态环境保护要求；与法典相关制度衔接存在断层，需要补充衔接条款。需要修改的具体规范包括，国家层面，《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国水法》等法律中不适应法典的相关内容；《建设项目环境保护管理条例》《排污许可管理条例》等行政法规，以及生态环境影响评价、环境标准类部门规章，应对照法典逐条修订冲突内容。地方层面，各省、自治区、直辖市现有生态环境保护、自然保护、噪声与扬尘管控等地方性法规、政府规章，统一对接生态环境法典规定，对不适应的部分进行修改。
法规新立，即创制新的规范性文件，适用条件为：生态环境法典明确授权制定配套办法；现行法律体系存在制度空白，无相关规范可依托；该配套制度是保障生态环境法典顺利施行、解决实践难题必需内容。需要新增的规范包括，国家层面，制定促进碳达峰碳中和、应对气候变化、生态产品价值实现保障、生态环境修复管理、生态环境损害赔偿和公益诉讼衔接的配套规定、碳排放权交易、生态环境公众参与等专项法规与规章。地方层面，各地结合区域特点，制定生态保护红线管理、绿色低碳发展、生态修复实施细则等地方性法规与规章。
生态环境法典配套立法是一项持续性、系统性工程。开展配套立法、清理存量规范，可以打通法典实施的堵点、补齐规则断点、化解适用难点，让法典从纸面规则转变为现实的法治秩序，更好实现良法善治。唯有持续发力、久久为功，不断推动法典规则从文本走向实践，才能持续完善中国特色生态环境法律体系，以严密法治守护生态环境，为建设美丽中国、实现人与自然和谐共生的现代化，提供更加坚实的法治保障。
【本文系2023年度国家社会科学基金重大项目“新时代预防型环境法治问题研究”（项目编号：23&ZD163）的阶段性成果】
注释
[1]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，《求是》，2019年第18期，第9页。
[2]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《人民日报》，2022年10月26日，第1版。
[3]雷磊：《融贯性与法律体系的建构——兼论当代中国法律体系的融贯化》，《法学家》，2012年第2期，第4页。
[4]陈海嵩：《生态环境法典的复合结构及其体系化适用》，《法学研究》，2025年第6期，第68页。
[5]唐金楠、吴凯杰：《把握地方生态环境立法重点方向》，《人民日报》，2026年4月21日，第9版。、
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