《生态环境法典》编纂：
开启我国生态环境法治建设新时代
——《人民法治》专访天津大学法学院院长孙佑海
邢军
孙佑海，天津大学法学院院长，教授，全国人大常委会生态环境法典编纂工作专班专家委员会委员，中国法学会环境与资源法学研究会学术委员会主任。
仲春的风拂过天津大学校园，钻进法学院孙佑海教授的办公室，掀动案头散放的立法研讨稿。桌面上摊着的《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）旁侧摞着改了10多版的立法建议稿。这位深耕环境法学40余年的学者，眼神里充满对这部凝结几代环境法人心血的法典的期许。
2026年全国两会期间，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》提请第十四届全国人大第四次会议审议，3月12日表决通过。这是我国继《中华人民共和国民法典》之后第二部以“法典”命名的法律，标志着我国生态环境治理领域进入“法典化”新时代，是深入贯彻习近平生态文明思想、全面推进生态文明建设的重大法治成果。
孙佑海在法典制定过程中提出了诸多专业建议和立法观点，对完善我国生态环境法律体系作出了贡献。《人民法治》杂志就此对孙 佑 海进行了独家专访。
参与《生态环境法典》立法工作的具体经历和体会
《人民法治》：孙院长您好！感谢您接受本刊专访。作为《生态环境法典》立法的重要参与者，能否分享一下您参与这项工作的具体经历和体会？
孙佑海：从1994年到2008年的15年间，我担任全国人大环境与资源保护委员会法案室的副主任、主任。2003年2月24日，我担任主任的法案室，起草了全国人大环境与资源保护委员会向第十届全国人民代表大会第一次会议提交的《关于第九届全国人大环境与资源保护委员会工作的报告》，其中就提出了“研究启动环境法典的编纂工作，推动环境立法的系统化和协调性”的建议。到天津大学工作后，从2018年开始，我代表天津大学参加了由中国法学会原副会长周成奎同志组织的《生态环境法典专家建议稿》的起草工作。我们天津大学团队主要负责“污染防治编”的编纂工作。我们前后用了3年时间，于2021年提出了一份一千零三十五条的专家建议稿，提请生态环境部和全国人大常委会法工委参考。我从2022年起，主持了由全国人大常委会法工委委托的《生态环境法典》编纂的前期研究课题，多次参加了由全国人大常委会法工委组织的《生态环境法典》草案的前期论证工作。从2023年9月十四届全国人大常委会将生态环境法典列入立法规划后，我就更为深入地参与了法典编纂工作。3年多来，我参与了全国人大常委会法工委组织的十几次立法座谈会，为法典编纂提出了很多有价值的意见和建议，得到立法机关的高度重视和采纳。从2024年开始，天津大学法学院专门成立“法典编纂研究中心”，就《生态环境法典》编纂中遇到的各种重大问题进行深入研究，向立法机关提出建议和意见，为法典编纂提供了重要理论支撑。
在这个过程中，我最大的体会是：《生态环境法典》编纂不是简单的法律汇编，而是对我国40多年生态环境法治建设经验的系统集成。我们既要传承《中华人民共和国环境保护法》的核心精神，又要回应新时代生态文明建设的新需求，这是一项兼具挑战性和开创性的系统工程。
令我印象非常深刻的，是全国人大常委会法工委于2022年召开的一次重要会议。会议专题研究我国法典编纂的先后顺序，是先出台《生态环境法典》还是先出台行政法典？这成为当时学界、立法机关争论的最激烈问题。当时会上形成两大阵容：一大阵容是行政法的重量级学者，包括应松年、姜明安、马怀德、胡建淼等行政法学者，另一大阵容是环境法的学者，记得在我之外，还有中国人民大学的竺效、中国政法大学的于文轩等，双方在会上进行了激烈争论，我强烈主张先出台《生态环境法典》。经过争论，多数专家认为应该先出台《生态环境法典》，这个意见得到了全国人大法工委领导的高度重视和认可。
令我印象深刻的经历，还有到浙江安吉等地现场调研。安吉是习近平总书记“两山”理念的发源地，当地的生态保护和绿色发展实践为法典编纂提供了生动案例。在安吉天荒坪镇，我们看到了废弃矿山如何变成了美丽的生态公园；在余村，我们了解到当地如何从“卖石头”转向“卖风景”，实现了生态保护和经济发展的双赢。我还到杭州、湖州等地调研，了解习近平同志在浙江全省推进生态文明建设的情况。通过多次调研，我们对习近平生态文明思想的产生和发展有了更加深刻的理解。这些实践经历让我们深刻认识到，《生态环境法典》不仅要有高度的理论性，而且要有很强的实践性，更要坚持正确的政治方向。对于通过编纂《生态环境法典》来推进生态文明建设一事，一定要有强烈的责任感和使命感。
对《生态环境法典》核心制度设计的解读
《人民法治》：生态环境法典首次设立了“绿色低碳发展编”，您如何评价这个创新制度设计？
孙佑海：“绿色低碳发展编”的设立是《生态环境法典》的最大亮点，体现了法典编纂的前瞻性和系统性。
绿色低碳发展编：从“末端治理”到“源头预防”的历史性转变。“双碳”目标的法定化：法典将碳达峰碳中和目标上升为法律制度，明确了各级政府、企业和社会的责任。例如，法典规定国务院制定全国碳达峰碳中和总体方案，省、自治区、直辖市人民政府制定本行政区域的实施方案；企业应当制订碳达峰碳中和行动计划，采取措施减少碳排放。这一规定使得“双碳”目标从政策层面上升到法律层面，具有了明确的法律效力。
碳排放权交易制度的完善：法典对碳排放权交易的市场建设、配额分配、交易规则等作出了详细规定。与现行《碳排放权交易管理暂行条例》相比，法典扩大了碳排放权交易的覆盖范围，将更多行业纳入交易体系；完善了配额分配机制，采用免费分配和有偿分配相结合的方式；建立了碳排放权交易的监管机制，明确了生态环境主管部门、交易机构和市场主体的权利义务。
碳汇制度的创新：法典首次在法律层面明确了碳汇的定义、范围和管理机制。法典规定，碳汇包括森林碳汇、草原碳汇、湿地碳汇、海洋碳汇等；国家鼓励和支持开展碳汇项目，建立碳汇交易市场。这一规定为我国碳汇资源的开发和利用提供了法律依据，有助于实现“双碳”目标。
体现时代特点：法典为应对新型环境风险提供法律武器。化学物质污染风险管控：法典建立了化学物质的筛查、评估、管控全链条制度。法典规定，国家建立化学物质环境风险筛查和评估制度，对化学物质进行分类管理；对高风险化学物质采取严格的管控措施，包括限制生产、使用、进口等；建立化学物质环境风险监测和预警制度，及时发现和处置化学物质污染事件。
电磁辐射污染防治：法典对电磁辐射污染的防治作出了专门规定。法典规定，电磁辐射设施和设备的建设、使用应当符合国家电磁辐射防护标准；电磁辐射设施和设备的经营者应当采取措施，减少电磁辐射对周围环境和公众健康的影响；建立电磁辐射环境监测制度，定期发布电磁辐射环境质量状况。
光污染防治：法典针对光污染的不同类型作出了具体规定。法典规定，广告屏、广告牌、灯箱等应当按照国家规定合理设计、安装、使用照明设施，防止、减轻光污染；道路、体育场、施工场地等的照明应当符合国家规定，避免影响周围居民的正常生活；建立光污染投诉处理机制，及时处理公众的投诉。
以上法典内容的确定，使得《生态环境法典》既具有时代性，又具有引领性，为全球环境法典编纂提供了“中国方案”。
《生态环境法典》对完善我国生态环境治理体系的推动作用
《人民法治》：您认为《生态环境法典》将如何推动我国生态环境治理体系和治理能力现代化？
孙佑海：《生态环境法典》对我国生态环境治理体系的完善具有里程碑意义，主要体现在三个方面：
第一，实现法律体系的系统集成。我国现有30多部生态环境法律、100多件行政法规、1000多件相关的地方性法规，存在碎片化、重复化、不协调等问题。例如，现行《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国水法》在水资源保护与水污染防治方面存在交叉重叠；《中华人民共和国环境影响评价法》与《中华人民共和国水土保持法》等法律在某些条款上存在矛盾。生态环境法典将这些法律规范进行系统整合，消除了法律冲突，形成了逻辑严密、体系协调的有机整体，为生态环境治理提供了统一的法律依据。
法典的系统集成还体现为对生态环境治理全链条的覆盖。法典在生态环境规划、标准制定、监测评估、污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任等方面作出了全面规定，形成了一个完整的生态环境治理闭环。例如，法典规定了生态环境规划的编制、审批和实施程序；建立了生态环境标准体系；规定了生态环境监测的内容、方法和频次；明确了污染防治、生态保护和绿色低碳发展的具体措施；规定了违反生态环境法律的法律责任。
第二，推动治理模式的根本转变。法典确立了“坚持预防为主、系统治理、生态优先、绿色发展、公众参与、损害担责”的原则，推动生态环境治理从“部门分割、各自为政”向“系统治理、协同推进”转变，从“事后追责”向“事前预防、全过程管控”转变。
从“部门分割”到“系统治理”：法典建立了生态环境治理的协调机制，规定县级以上人民政府应当组织、协调、督促有关部门依法履行生态环境保护监督管理职责。法典还规定，县级以上地方人民政府根据实际需要，建立生态环境保护工作协调联动机制，加强部门协调配合，推进本行政区生态环境保护工作。这一规定有助于打破部门壁垒，形成生态环境治理的合力。
从“事后追责”到“事前预防”：法典强调了坚持预防为主的原则，规定了一系列预防性措施。例如，法典规定了环境影响评价制度，对规划和建设项目可能产生的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施；建立了生态环境风险预警制度，及时发现和处置生态环境风险；规定了生态环境修复制度，对受损的生态环境进行修复。
第三，提升治理能力的现代化水平。法典明确了政府、企业、公众等各类主体的权利义务，建立了多元化的环境治理机制，包括环境公益诉讼、生态环境损害赔偿、环境信息公开等，为提升生态环境治理能力现代化提供了制度保障。
政府职责的明确：法典明确规定了各级人民政府在生态环境治理中的职责，包括制定生态环境规划、标准，开展生态环境监测、评估，实施污染防治、生态保护和绿色低碳发展措施，监督检查生态环境法律的实施等。这一规定有助于政府更好地履行生态环境治理职责，提升政府的治理能力。
企业主体责任的强化：法典规定了企业在生态环境治理中的主体责任，包括遵守生态环境法律、法规和标准，采取措施减少环境污染和生态破坏，公开环境信息，接受社会监督等。法典还规定了企业的环境信用评价制度，对环境信用良好的企业给予奖励，对环境信用不良的企业进行惩戒。
公众参与的保障：法典规定了公众在生态环境治理中的权利和义务，包括获取环境信息、参与环境决策、监督环境执法等。法典还规定了环境公益诉讼制度，赋予符合条件的社会组织提起环境公益诉讼的权利，为公众参与生态环境治理提供了法律途径。
《生态环境法典》实施后可能面临的挑战及应对建议
《人民法治》：您认为《生态环境法典》实施后可能面临哪些挑战？有什么应对建议？
孙佑海：法典实施后可能面临三方面主要挑战：
一是法律适用的协调性挑战。《生态环境法典》与民法典、刑法、行政法等法律之间存在交叉适用问题，需要出台配套司法解释，以明确法律适用规则。例如，《生态环境法典》规定了生态环境损害赔偿制度，而民法典规定了侵权责任制度，这两个制度之间如何衔接？有关规定之间如何协调？
应对建议：尽快出台生态环境法典配套司法解释，明确法律适用规则。建议由最高人民法院、最高人民检察院会同生态环境部等部门，及时起草有关的司法解释，对法律适用中的具体问题作出明确规定。
二是执法司法的专业性挑战。生态环境案件具有高度的专业性和复杂性，需要建立专业化的执法司法队伍，提升执法司法人员的专业能力。例如，生态环境损害赔偿案件需要对生态环境损害的范围、程度、因果关系等进行鉴定和评估，这需要专业的技术人员和设备；环境污染犯罪案件需要对污染物的性质、浓度、危害后果等进行检测和分析，这需要专业的检测机构和人员。
应对建议：《生态环境法典》第三十一至第三十三条等条款作出了“国家加强生态环境司法保障建设”“人民法院应当加强生态环境审判工作，推进生态环境专业化审判机制建设”等规定，这是对我国以往10多年生态环境司法改革成果的权威性确认，也是未来生态环境司法工作深化发展的根本法律遵循。生态环境专业化审判作为新时代生态环境司法改革的方向，具有明确的概念界定与鲜明的法律特征，其不仅能提升审判质效，也能为生态文明建设提供坚实司法保障，彰显中国特色生态环境法治的时代价值。推进生态环境专业化审判机制建设，有着深厚的理论支撑，涵盖生态文明建设理论、效率价值理论、生态案件特殊属性理论、协同治理理论等多个维度。对《生态环境法典》第三十一至第三十三条等条款及时进行司法解释，有助于明确其内涵与外延，厘清人民法院生态环境审判职责、专业化审判机制建设、生态环境公益诉讼完善、多机关协同履职等核心内容。
三是公众参与的有效性挑战。公众参与是生态环境治理的重要组成部分，但目前公众参与的渠道和能力还存在不足之处，需要建立健全公众参与机制。例如，公众获取环境信息的渠道不够畅通、参与环境决策的途径不够广泛、监督环境执法的力度不够强。
应对建议：完善环境信息公开制度，建立公众参与的激励机制，提升公众参与的有效性。建议扩大环境信息公开的范围，提高环境信息公开的及时性和准确性；建立公众参与环境决策的听证制度、论证制度等，保障公众的知情权、参与权和监督权；建立公众参与的激励机制，对积极参与生态环境治理的公众给予奖励。
对公众参与生态环境保护法治建设的期望和建议
《人民法治》：您对公众参与生态环境保护法治建设有什么期望和建议？
孙佑海：公众是生态环境治理的重要主体，公众参与是生态环境法治建设的重要内容。我对公众参与有三点期望：
一是增强环境法治意识。希望公众认真学习《生态环境法典》，了解自己的权利义务，自觉遵守生态环境保护法律法规。《生态环境法典》是一部与每个人息息相关的法律，它不仅规定了政府和企业的责任，也规定了公众的义务。例如，法典规定公民应当遵守生态环境保护法律法规，节约资源，减少污染；公民有权对污染环境、破坏生态的行为进行举报和控告。
二是积极参与环境治理。希望公众通过环境公益诉讼、环境信息公开、环境影响评价公众参与等渠道，积极参与生态环境治理，监督政府和企业的环境行为。例如，公众可以通过环境信息公开申请，了解政府和企业的环境信息；可以通过环境影响评价公众参与，对规划和建设项目提出意见与建议；可以支持符合条件的社会组织提起环境公益诉讼，维护生态环境公共利益。
三是践行绿色生活方式。希望公众从自身做起，践行绿色低碳生活方式，减少环境足迹，共同建设美丽中国。例如，公众可以选择绿色出行方式，如步行、骑自行车或乘坐公共交通工具；可以节约水电，减少浪费；可以践行垃圾分类，促进资源回收利用；可以拒绝使用一次性用品，减少塑料污染。
同时，我也建议政府进一步完善公众参与机制，为公众参与生态环境治理提供更多渠道和保障，让公众真正成为生态环境治理的参与者、监督者和受益者。
【本文刊载于《人民法治》杂志2026年4月上（总第223期） 专题研究栏目】
